Gerekçe

21.yüzyılın bir gereği olarak, gittikçe hızlanan küreselleşme, kentleşme ve dijitalleşme gibi çeşitli dönüşümlerin sürdüğü bir dünyada yaşıyoruz. Bu nedenle, gerek küresel gerekse yerel ölçekte, genel olarak şeffaflığın, katılımcılığın ve hesap verebilirliğin eksikliğinden kaynaklanan pek çok krizle karşılaşıyoruz. Toplumsal yaşamı düzenleyen kurum ve kararlarda bu ilkelerin tam anlamıyla hayata geçirilmesi, sürdürülebilir gelişmenin ve yaşam kalitesini geliştirmenin anahtarı olacaktır.

Türkiye için de durum pek farklı değildir. 2000’li yılların başında Türkiye, kamu yönetiminde karşılaşılan “yönetişim” eksiğini gidermek amacıyla kapsamlı bir kamu yönetimi reformu yapma yoluna gitmiştir. 2003 yılında başlayan kamu yönetimi reformu çalışmalarının başında, reformun gerekçelerini açıklamak ve kapsamını belirlemek üzere Başbakanlık tarafından bir Beyaz Kitap yayımlanmıştır. Bu Beyaz Kitap’ta kamu yönetiminin ideal nitelikleri şöyle tanımlanmaktadır:

“Kamu yönetimi;

• Saydam olmak,
• Katılımcı olmak,
• Hesap verebilir olmak,
• İnsan hak ve özgürlüklerine saygılı olmak,
• Belirsizliği ve ayrımcılığı azaltacak şekilde hukuka dayanmak,
• Öngörülebilir, esnek ve süratli olmak,
• Etkili ve verimli olmak zorundadır.”

2005 yılında gerçekleştiren Yerel Yönetim Reformu bu tanıma uyumu amaçlayarak, merkezi hükümetin yerel yönetimlere müdahalesine imkân veren hükümleri asgari düzeye indirmiş ve böylece “idari vesayet” yerine halkın müdahalesini sağlayan “demokratik yönetişim”i devreye sokmuştur. Yerel Yönetim Reformu’nda öngörülen yenilikçi ve demokratik kurumlar ile mekanizmaların, Belediye Kanunu’nda yer almasının üstünden 10 sene geçmişken, iyi yönetişim ilkelerinin ne ölçüde uygulandığını araştırmanın ve değerlendirmenin zamanı gelmiş bulunuyor.

Bu gerekliliği yerine getirmek amacıyla Argüden Yönetişim Akademisi olarak, son yirmi yıldır gündemde olan “yönetişim” olgusunun yerel düzeyde ne ölçüde benimsendiğini ve uygulandığını saptamak üzere bir araştırma yapmaya karar verdik. Yönetişim kavramı yalnız Türkiye için değil, dünya için de son dönemlerde daha sık gündeme gelen bir kavram olma özelliği taşıyor. Birleşmiş Milletler, Uluslararası Para Fonu, Avrupa Birliği gibi kuruluşlar da yönetişimi çeşitli şekillerde tanımlıyor.

Başlangıcından bu yana yönetişim, iyi sıfatıyla birlikte anılıyor. 1996 yılında İstanbul’da toplanan Habitat Konferansı ile dilimize giren “iyi yönetişim” kavramı, o dönemde vatandaş ve sivil toplum içinde büyük bir heyecan yaratmış ve kısa zamanda kamuoyuna mal olmuştu. Kavramın yerleşmesinde, Habitat Konferansı’nı izleyen dönemde, bir Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP) girişimi olarak uygulamaya konulan Yerel Gündem 21 Projesi’nin büyük payı olmuştur. İçişleri Bakanlığı ile belediyelerin, projeye ortak olmaları kamu kurumlarının bu kavramı kabul etmelerini kolaylaştırmıştır.

Yukarıda da değindiğimiz üzere, 2005 Yerel Yönetim Reformu ile yönetişim kavramı ve bu kavramın yaşama geçmesini olanaklı kılan mekanizmalar yasalarda da yer almıştır. Ancak, zaman içinde bazı belediyelerin iyi yönetişimi, ISO 9000 gibi bir yönetim tekniği olarak algıladığına tanık olunmuştur. Bu tutum, iyi yönetişimin “demokratik” özüne yeterince özen gösterilmemesine yol açmıştır. Bu nedenle, bu çalışmada tamamı iyi yönetişim ilkeleri kapsamında olmakla birlikte temsiliyet, katılımcılık, kapsayıcılık ve adillik gibi ilkelerin önemini belirtmek üzere demokratik yönetişim kavramını özellikle vurguladık.

Araştırmaya başlarken, yönetişim ortamının değerlendirmesinde İstanbul İlçe Belediyeleri’nin esas alınmasını kararlaştırdık. Bu kararın alınmasındaki temel sebepler şunlardır:

• Türkiye’de hemen hemen 5 kişiden birisi İstanbul’da yaşamakta olup, nüfus yoğunluğu Türkiye’nin en yüksek olan ilidir.
• İstanbul, Türkiye’nin genelini yansıtan bir bileşkedir ve bu anlama uygun düşen çoğulcu bir yapıya sahiptir.
• Bu yapıya uygun olarak etkin çalışan binlerce sivil toplum örgütü İstanbul’da bulunmaktadır.

Bu çalışma, mevcut aşamada İstanbul ile sınırlandırılmış olmakla birlikte, ortaya koyduğumuz yaklaşım Türkiye’deki bütün ilçe belediyeleri ve hatta farklı ülkelerdeki belediyeler için de uygulanabilecek niteliktedir.

Yaklaşımımız

Belediyelerin yönetişim karnesini hazırlarken vatandaş bakış açısını koruyarak, bir vatandaşın kolayca erişebileceği bilgi, belge ve verileri temel aldık. Başka bir deyimle, belediyelerin internet aracılığıyla paylaştığı bilgileri ve verileri tarayarak belediyelerin yönetişim açısından değerlendirmesini yaptık. Bu amaçla, belediyelerin araştırma sırasında mevcut olan en güncel Stratejik Planlarını, Faaliyet Raporlarını, Performans Programlarını ve İnternet sayfaları üzerinden paylaştıkları bilgileri inceledik. Belediye bilgilerini incelerken, eksik kalan hususları vatandaşın “Bilgi Edinme Hakkı”ndan faydalanarak temin ettik. Sabancı Üniversitesi işbirliği ile gerçekleştirdiğimiz araştırmamızın bu kısmı için kıymetli öğrencilerimize teşekkür ediyoruz.

Belediye Kanunu’nda yer alan mahalle muhtarlığı kurumu ile de yakın çalışmalar gerçekleştirdik. Mahalle muhtarları ile çalıştaylar serisi düzenleyerek, belediyelerin demokratik işleyişi konusunda kendilerinin bilgi ve deneyimlerinden yararlandık. Ayrıca, anket araştırması yöntemi ile de yine muhtarlarımızın görüşlerine başvurduk.

Yönetişim karnelerinin oluşturulması sürecinde, 2005 Yerel Yönetim Reformu ile belediye yapısı içinde yasal olarak oluşturulan Kent Konseyleri’ni de ayrıca inceledik. Kent Konseyleri’nin İnternet sitelerini inceledik. Bu demokratik mekanizmanın, belediye kararlarına katılımına yönelik değerlendirmeler gerçekleştirdik.

İstanbul İlçe Belediyeleri’nin iyi yönetişim kavramı açısından incelenmesini 3 farklı açıdan gerçekleştirdik. Bu boyutları, birbirini tamamlayarak bir bütünü oluşturacak şekilde ele aldık. Birinci boyutta, belediyelerin işlevlerini yerine getirirlerken izledikleri süreçlerdeki yönetişimi esas aldık. Belediyelerde faaliyet ve eylemler, birbirini izleyen veya birbiri içine geçen dört süreç çerçevesinde gerçekleşmektedir. Bu dört süreç; Karar Alma, Kaynak Kullanımı, Hizmet Sunumu ve Kurumsal İşleyişin Geliştirilmesini kapsamaktadır.

İkinci boyut olarak, süreçlerin incelenmesinde iyi yönetişim ilkelerini kullandık. Bu ilkeler, uluslararası kuruluşlar tarafından çeşitli göstergelere öncelik verilerek tanımlanıyor. Bu araştırmada kullanılan yönetişim ilkelerini saptarken, ülkemizin kurucu üyesi olduğu Avrupa Konseyi’nin benimsediği çerçeveyi de kapsamasına özen gösterdik. Bunun yanında, ilgili yasal mevzuatı da göz önünde bulundurduk.

Üçüncü boyut kapsamında ise, belediyeleri öğrenme döngüsünü ortaya koymaları açısından inceledik. Yukarıda bahsedilen süreçlerde benimsenen iyi yönetişimi;

• İyi yönetişim ilkelerine uygun yapıların farklı alanlarda oluşturulması,
• Uygulamaların bu yapılara göre gerçekleştirilmesi ve birbiriyle entegre edilmesi,
• Bu süreçlerin değerlendirilmesine yönelik ölçütlerin belirlenmiş olması ve bu sonuçların değerlendirilmesiyle öğrenilerek yapının sürekli iyileştirilmesi konularını öğrenme döngüsü kapsamında değerlendirdik.

Bu araştırmada yer alan “Muhtar-Belediye İlişkisi” araştırma anketi, Kent Konseyi incelemesi ve Bilgi Edinme Hakkı’nın kullanılmasına ilişkin bilgiler, metodoloji bölümünde kapsamlı olarak açıklanmıştır. Yönetişim karnesine esas olan belediye incelemesinin kapsamındaki süreçler ile iyi yönetişim ilkelerine ilişkin ayrıntılı bilgi de metodoloji bölümünde ayrıntılı olarak paylaşılmaktadır.

Hedeflerimiz

Bu proje ile, İstanbul İlçe Belediyeleri’nin yönetişim iklimini ölçmeyi amaçladık. Ortaya koyduğumuz yaklaşım ile ülkemizdeki yerel demokratik yönetişimi, uluslararası normlar ve mevzuatla uyumlu ve ölçülebilir bir hale getirdik. Buradaki temel hedefimiz, yönetişimi ölçülebilir bir hale getirerek, gelişime açık yönleri verilere dayanarak tespit edebilmektir. Ayrıca, ortaya koyduğumuz kriterler belediyelerde iyi yönetişimin nasıl geliştirebileceği konusunda bir Rehber niteliği taşımaktadır. Bu vesileyle, çalışmamızın yerel düzeyde yönetişimin gelişimi için yönlendirici olacağı kanısındayız.

Bu proje ile yönetişim olgusunun uygulanmasında iyi örneklerle, gelişime açık alanları somut biçimde göstererek belediyelerin birbirlerinden öğrenmelerini sağlamayı hedefliyoruz. Bu çalışmamızdaki amacımız; belediyelerin yönetim performansını ölçmek değil, iyi yönetişim kültürünün ne kadar yaygın olduğunu ve nasıl uygulamaya alındığını değerlendirmektir. Niyetimiz belediyelerin birbirleri ile yarıştırılmasını sağlamak değil, birbirlerinden karşılıklı öğrenebilecekleri bir ortamı oluşturmaktır. Nihai amacımız, belediyelerin mahalli müşterek ihtiyaç ve talepleri en demokratik, kapsayıcı, etkin ve verimli şekilde karşılamalarına katkı sağlamaktır.

Yönetişim karnesi oluşturmada kullandığımız yöntem, belediyelerimizin doğal paydaşları olan hemşeri, muhtar, sivil toplum ve Kent Konseyi gibi yerel aktörlerin, belediyelerin karar mekanizmalarına katılımcı olarak katkı sağlayacak araçları içermektedir. Özellikle, araştırmada kullanılan ve Ek.1’de sunulan Rehber, yerel aktörlerin belediyelerdeki tüm süreçleri irdeleyerek iyi yönetişimi anlama ve sorgulamalarına yardımcı olacaktır. Böylece ilgili yerel paydaşların demokratik yönetişime azami şekilde katılmaları ve katkı yapmalarını hedefliyoruz.

Bu araştırmada Birleşmiş Milletler, Avrupa Birliği, Avrupa Konseyi ve Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Örgütü (OECD) gibi uluslararası kuruluşların ölçme ve değerlendirme yaklaşımlarından yararlanılmıştır. Özellikle, ülkemizin kurucu üyesi olduğu Avrupa Konseyi’nin iyi yönetişim yaklaşımı ve ilkeleri göz önünde bulundurulmuştur. 16 Ekim 2007 tarihinde Avrupa Konseyi Bakanlar Zirvesi’nde kabul edilen Valencia Deklarasyonu yönlendirici olmuştur. Söz konusu Deklarasyon’da “Yerel düzeyde yenilikçilik ve iyi yönetişim stratejisi” benimsenmiştir.

Bu strateji ile aşağıda belirtilen üç hedefe ulaşma konusunda, projemizin katkı sağlamasını hedefliyoruz:

1. Demokratik kurum ve süreçlerin odağında vatandaş yer almalıdır.
2. Yerel yönetimler kendi yönetişim süreçlerini, belirlenen ilkeler ışığında sürekli olarak geliştirmelidir.
3. Üye ülkeler, Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı ve ilgili diğer standartlarına uygun biçimde, yerel düzeyde yönetişimin gelişimi için elverişli ortamı sağlamalıdır.

Bu alanda gerçekleştirilen diğer çalışmalar arasında, İstanbul İlçelerinin Belediye Yönetişim Karnesi projemiz yaklaşımı ve kapsamı bakımından ülkemizdeki ilk çalışma niteliğindedir. Dolayısıyla, projenin sivil toplum ve akademik çevreler tarafından ele alınıp tartışılmasının ve geliştirilmesinin çok yönlü yarar getirmesini umuyoruz. Hiç kuşkusuz, böyle bir tartışma, ülkemizde demokrasi kültürünün gelişip yerleşmesine katkıda bulunacaktır. Böylece, yerelde inşa edilmeye başlayacak demokratik sorgulama ve katılım, kurumsal güveni geliştirecek ve aktif vatandaşlığın gelişmesine yardımcı olacaktır. Bu bağlamda, araştırmamızın başta vatandaş ve belediyeler olmak üzere sivil toplum, akademi, medya ve ilgili merkezi kuruluşların, iyi yönetişimi somut bulgulara dayanarak tartışmasını sağlayacak bir ortam yaratmasını umuyoruz.

Fikret TOKSÖZ, İnan İZCİ